Større utbyggingsprosjekter kan ofte få konsekvenser for det omkringliggende området. Det er derfor vanlig at kommunen gir såkalte «rekkefølgekrav» som må oppfylles dersom boligprosjektet skal realiseres, for eksempel ved at en utbygger pålegges å etablere infrastruktur til bruk for beboerne som skal flytte inn i boligene som bygges. Slike rekkefølgekrav må imidlertid oppstilles innenfor skrankene i plan- og bygningsloven (pbl.) § 12-7 nr. 10. Høyesterett avsa nylig dom om forståelsen av disse skrankene i den såkalte Selvaag/Mortensrud-saken.
Forfattere: Advokat Lars Harald Rylandsholm og Advokatfullmektig Thomas Sandvoll Lønstad
Selvaag Bolig varslet i 2012 planarbeid for å få omregulert en tomt på Mortensrud i Oslo fra skole- og barnehageformål til boligformål. Kommunen stilte seg positiv til utbyggingsprosjektet, men fastsatte krav om at Selvaag brukte 1,6 millioner på å bygge en tursti som ligger så langt unna boligprosjektet at det ikke ville utgjøre en naturlig gangvei for de som måtte flytte inn i de nye boligene. Kommunens vedtak ble stadfestet av statsforvalteren.
Spørsmålet for Høyesterett var om statsforvalterens vedtak var ugyldig fordi det bygget på en uriktig forståelse av pbl.§ 12-7 nr. 10, eller fordi det forelå myndighetsmisbruk i form av utenforliggende hensyn eller vilkårlig skjønnsutøvelse.
Et flertall på tre dommere kom til at statsforvalteren på lik linje som kommunen hadde lagt til grunn en for vid forståelse av adgangen til å oppstille rekkefølgekrav etter pbl. § 12-7 nr. 10, og at vedtaket derfor var ugyldig.
Høyesteretts vurdering – Rekkefølgekrav må dekke reelle behov som utløses eller forsterkes av utbyggingen eller avhjelpe ulemper som utbyggingen medfører
Pbl. § 12-7 nr. 10 gir planmyndighetene rett til «i nødvendig utstrekning» å oppstille krav om (i) en særskilt rekkefølge for gjennomføring av tiltak, og (ii) at utbygging av et område ikke kan finne sted før tekniske anlegg og samfunnstjenester som blant annet transport og vegnett er «tilstrekkelig etablert».
Etter å ha gjengitt de rettslige utgangspunktene, gjennomgår Høyesterett de relevante tolkningsfaktorene. Høyesterett konstaterer innledningsvis at ordlyden i pbl. § 12-7 nr. 10 tilsier at rekkefølgekrav kun kan oppstilles for å «dekke reelle behov som utløses eller forsterkes av utbyggingen».
Videre trekker Høyesterett særskilt frem den tette sammenhengen mellom bestemmelsene om rekkefølgekrav og bestemmelsene om utbyggingsavtaler i pbl. § 17-3, hvor det tredje ledd fremgår følgende:
«Avtalen kan også gå ut på at grunneier eller utbygger skal besørge eller helt eller delvis bekoste tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak. Slike tiltak må stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang og kommunens bidrag til gjennomføringen av planen og forpliktelser etter avtalen. Kostnadene som belastes utbygger eller grunneier til tiltaket, må stå i forhold til den belastning den aktuelle utbygging påfører kommunen.»
Høyesterett fremhever at formålet med bestemmelsen var å begrense kommunens muligheter for å presse frem urimelige avtalevilkår overfor utbygger eller grunneier, og at de samme hensyn gjør seg gjeldende også for rekkefølgekrav når kommunen ikke selv har til hensikt å gjennomføre tiltaket. Høyesterett slutter seg derfor til lagmannsretten når det uttales at kommunen ikke bør kunne omgå innholdskravene til utbyggingsavtaler ved å vedta rekkefølgekrav som ikke kan inkluderes i en utbyggingsavtale, dersom realiteten er at rekkefølgekravene utgjør forpliktelser kommunen vil pålegge utbygger i en utbyggingsavtale.
Med det som bakgrunn, konkluderer Høyesterett med at det i tilfeller hvor kommunen ikke selv har til hensikt å utføre tiltaket, kan det bare oppstilles rekkefølgekrav «for å dekke reelle behov som utløses eller forsterkes av utbyggingen, eller for å avhjelpe ulemper denne fører til». I dette ligger at det må være en slik «relevant og nær sammenheng mellom tiltaket og utbyggingsprosjektet» at det er berettiget å kreve at utbyggingen gjennomføres i en bestemt rekkefølge – det er «ikke i seg selv tilstrekkelig at infrastrukturtiltaket anses formålstjenlig eller ønskelig hvis tiltaket ikke står i en slik sammenheng med det nye prosjektet».
Dette innebærer ikke at det enkelte utbyggingsprosjektet må vurderes isolert, men at det tvert imot må ses i sammenheng med eksisterende bebyggelse og infrastruktur i området, hvor det avgjørende er «hvilke tiltak som samlet sett er nødvendige i nærmiljøet hvis utbyggingen gjennomføres», der også de såkalte «sumvirkningene» kan tas i betraktning. Høyesterett presiserer derfor at rekkefølgebestemmelser også kan gjelde tiltak utenfor det aktuelle planområdet, men dette forutsetter altså at kravene samlet sett står i en relevant og nær sammenheng med utbyggingsprosjektet.
Statsforvalterens vedtak i Selvaag/Mortensrud-saken ble ansett ugyldig fordi statsforvalteren, som kommunen, syntes å ha lagt til grunn at det var adgang til å gi rekkefølgebestemmelser for å ivareta mer generelle behov og målsettinger. Vedtaket bygget dermed på en uriktig lovforståelse. Saken ble derfor henvist til ny behandling i lagmannsretten, hvor Høyesteretts lovforståelse skal legges til grunn for vurderingen.
Dommens betydning for andre saker om gyldigheten av rekkefølgekrav og innholdet i utbyggingsavtaler
Høyesteretts føringer om hvordan rekkefølgebestemmelsene i pbl. § 12-7 nr. 10 skal forstås vil trolig stå sentralt i senere saker om rekkevidden av adgangen til å oppstille rekkefølgekrav og innholdet i utbyggingsavtaler. Utbyggere har nå fått en avgjørelse som medfører at de i større grad kan stille spørsmål ved berettigelsen av rekkefølgekrav det er forutsatt at de skal utføre og betale. De må kunne stille konkrete spørsmål til kommunen om de har planer om selv å utføre de enkelte rekkefølgekrav.
For kommunene blir det nå sentralt å konkret vurdere hvem som skal utføre og betale for de enkelte rekkefølgekrav. Dersom de ikke selv har til hensikt å utføre og betale dem, må de vurdere om de har nær nok sammenheng med prosjektet og konsekvensene av dette. Vurderer kommunen dette feil kan det medføre erstatningskrav for tap ved ugyldige rekkefølgekrav.
